Организация работы с обращениями граждан: закон есть, но проблемы остаются

15341
Для органов власти обращения граждан – это один из важнейших источников информации, необходимой для решения вопросов государственного управления. В 2010 и 2013 г. в Закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» были внесены изменения, существенным образом изменившие ряд его важных положений. Чем были вызваны эти изменения и каких вопросов они касаются?

Обращения граждан - это важное средство осуществления и охраны прав личности, укрепления связи органов власти с населением, это одна из форм участия граждан в управлении делами государства и общества. Для органов власти обращения граждан - это один из важнейших ис­точников информации, необходимой для решения вопросов государствен­ного управления.

В.Ф. Янковая,

зам. директора ВНИИДАД,

канд. ист. наук, доц.

Порядок рассмотрения обращений граждан регулирует­ся Федеральным законом от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О по­рядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»* (далее - Закон). Закон развивает положения ст. 33 Конституции Российской Федерации, предоставляющей гражданам право обращаться лично, а также направлять пись­менные индивидуальные и коллективные обращения в органы государственной власти и органы местного самоуправления. Также Закон определяет порядок рассмотрения обращений граждан в органах власти. Органы государственной власти и органы местного самоуправления уже давно применяют по­ложения Закона на практике, и многие органы власти имеют локальные нормативные правовые акты, определяющие по­рядок рассмотрения обращений с учетом своей ведомственной специфики и порядок ведения делопроизводства по обраще­ниям граждан.

В 2010 и 2013 г. в Закон «О порядке рассмотрения обра­щений граждан Российской Федерации» были внесены измене­ния, существенным образом изменившие ряд важных положе­ний Закона. Изменения 2010 г. были вызваны принятием Федерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ «О порядке предоставления государственных и муниципальных услуг», а изменения 2013 г. были вызваны решением Конституционно­го Суда Российской Федерации. Эти изменения носят прин­ципиальный характер, меняя некоторые сложившиеся пред ставления о том, какие документы относятся к категории документов «Обращения граждан», что, в свою очередь, меня­ет некоторые сложившиеся приемы работы с этой категорией документов.

* Федеральный закон от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (в ред. от 29.06.2010, 27.06.2010, 07.05.2013, © В.Ф. Янковая, 2013 02.07.2013).

Основные положения Закона

Закон устанавливает виды письменных обращений граждан, это: предложение, заявление, жалоба. Закон «О порядке рас­смотрения обращений граждан Российской Федерации» опре­деляет виды обращений следующим образом (ст. 4):

«предложение - рекомендация гражданина по совер­шенствованию законов и иных нормативных правовых актов, деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, развитию общественных отношений, улуч­шению социально-экономической и иных сфер деятельности государства и общества;

заявление - просьба гражданина о содействии в реали­зации его конституционных прав и свобод или конститу­ционных прав и свобод других лиц, либо сообщение о на­рушении законов и иных нормативных правовых актов, недостатках в работе государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, либо критика деятельности указанных органов и должностных лиц;

жалоба - просьба гражданина о восстановлении или защите его нарушенных прав, свобод или законных инте­ресов либо прав, свобод или законных интересов других лиц».

Закон устанавливает порядок рассмотрения обращений граждан государственными органами, органами местного само­управления и должностными лицами, ряд положений Закона имеет непосредственное отношение к ведению делопроизвод­ства по обращениям граждан.

Во-первых, Законом установлены требования к письмен­ному обращению. Обращение должно содержать (ст. 7, п. 1):

• наименование государственного органа или органа местного самоуправления, в которые направляется письменное обращение, либо фамилию, имя, отчество соответствующего должностного лица, либо долж­ность соответствующего лица;

• фамилию, имя, отчество (последнее - при наличии);

• почтовый адрес, по которому должны быть направ­лены ответ, уведомление о переадресации обраще­ния;

• суть предложения, заявления или жалобы;

• личную подпись;

• дату.

Во-вторых, Закон дает право гражданам направлять об­ращения в государственный орган власти, орган местного само­управления, должностному лицу в форме электронного доку­мента (ст. 7, п. 3), который подлежит рассмотрению в том же порядке, что и письменное обращение. Гражданин в своем электронном обращении должен указать фамилию, имя, отче­ство (последнее - при наличии), адрес электронной почты, если ответ должен быть направлен в форме электронного докумен­та, и почтовый адрес, если ответ должен быть направлен в письменной форме.

В-третьих, Закон устанавливает ряд норм в отношении сроков рассмотрения обращений граждан, в частности:

• письменное обращение подлежит обязательной ре­гистрации в течение трех дней с момента поступления в государственный орган, орган местного самоуправ­ления или должностному лицу (ст. 8, п. 2);

• письменное обращение, содержащее вопросы, реше­ние которых не входит в компетенцию данных госу­дарственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица, направляется в течение семи дней со дня регистрации в соответствующий орган или соответствующему должностному лицу, в компе­тенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов (ст. 8, п. 3);

• если решение поставленных в письменном обращении вопросов относится к компетенции нескольких госу­дарственных органов, органов местного самоуправ­ления или должностных лиц, копия обращения в течение семи дней со дня регистрации направляется в соответствующие государственные органы, органы местного самоуправления или соответствующим должностным лицам (ст. 8, п. 4);

• письменное обращение, поступившее в государствен­ный орган, орган местного самоуправления или долж­ностному лицу в соответствии с их компетенцией, рассматривается в течение 30 дней со дня регистрации письменного обращения; в исключительных случаях, а также в случае направления запроса <...> руково­дитель государственного органа или органа местного самоуправления, должностное лицо либо уполномо­ченное на то лицо вправе продлить срок рассмотрения обращения не более чем на 30 дней, уведомив о прод­лении срока его рассмотрения гражданина, направив­шего обращение (ст. 12).


Законом установлено также, в каких случаях ответ на об­ращение не дается, а в каких случаях руководитель государ­ственного органа или органа местного самоуправления, долж­ностное лицо вправе принять решение о безосновательности очередного обращения и прекращении переписки с граждани­ном по данному вопросу.

В частности, если в обращении гражданина не указаны фамилия гражданина, направившего обращение, или почто­вый адрес, по которому должен быть направлен ответ, ответ на обращение не дается (ст. 11, п. 1).

Изменения в Законе «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»

Итак, рассмотрим те изменения, которые были внесены в Закон. Начнем с тех, которые были внесены в связи с принятием Фе­дерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг».

В связи с принятием данного Закона изменения коснулись тех статей, в которых речь идет об обращениях граждан, сделанных в электронной форме: это ст. 4 и 7.

В статье 4 изменения внесены в определение понятия «об­ращение гражданина», которое теперь может быть не только в письменной или устной форме, но и в форме электронного документа:

«обращение гражданина ... - направленные в государ­ственный орган, орган местного самоуправления или долж­ностному лицу в письменной форме или в форме электрон­ного документа предложение, заявление или жалоба, а также устное обращение гражданина в государственный орган, орган местного самоуправления».

Конечно, обращение в форме электронного документа остается по форме воспроизведения письменным обращени­ем, но главное здесь - форма представления документа и способ передачи (по информационно-коммуникационным каналам).

Пункт 3 статьи 7, которая и устанавливает право граж­данина обращаться в орган государственной власти, орган местного самоуправления, к должностному лицу в электрон­ной форме, в связи с принятием Федерального закона «Об ор­ганизации предоставления государственных и муниципальных услуг» также изложен в новой редакции. Сравним первона­чальную и ныне действующую редакции данного пункта За­кона:


ФЗ № 59-ФЗ в ред. от 02.05.2006

ФЗ № 59-ФЗ в ред. от 02.07.2013

«3. Обращение, поступившее в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу по информа­ционным системам общего поль­зования, подлежит рассмотрению в порядке, установленном настоя­щим Федеральным законом»

«3. Обращение, поступившее в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в форме электронного обращения, подлежит рассмотрению в порядке, установленном на­стоящим Федеральным законом. В обращении гражданин в обяза­тельном порядке указывает свои фамилию, имя, отчество (последнее при наличии), адрес электронной почты, если ответ должен быть направлен в форме электронного документа, и почтовый адрес, если ответ должен быть направлен в письменной форме. Гражданин вправе приложить к такому обращению необходимые документы и материалы в электронной форме либо направить указанные документы и материа­лы или их копии в письменной форме»

При этом положение Закона не содержит никаких указаний относительно придания юридической значимости обращению в электронной форме. Напомним в связи с этим положения Федерального закона от 27.07.2006 № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации», п. 4 ст. 11 которого говорит:

«В целях заключения гражданско-правовых договоров или оформления иных правоотношений, в которых участву­ют лица, обменивающиеся электронными сообщениями, обмен электронными сообщениями, каждое из которых под­писано электронной подписью или иным аналогом собствен­норучной подписи отправителя такого сообщения, в поряд­ке, установленном федеральными законами, иными нормативными правовыми актами или соглашением сторон, рассматривается как обмен документами»*.

Таким образом, обмен электронными сообщениями, кото­рые не подписаны электронной подписью или иным аналогом собственноручной подписи (кстати, законодательство Рос­сийской Федерации не объясняет, что такое «аналог собствен­норучной подписи»), нельзя рассматривать как обмен доку­ментами. Вместе с тем Закон обязывает орган власти или должностное лицо, рассмотревшее обращение в электронной форме, дать на него ответ и направить ответ в форме электрон­ного документа по адресу электронной почты, указанному в обращении, или в письменной форме по почтовому адресу, указанному в обращении (ст. 10, п. 4 Закона «О порядке рас­смотрения обращений граждан Российской Федерации»).

Из этого можно сделать только один вывод: Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» обязывает органы власти, органы местного само­управления, должностных лиц (а в соответствии со ст. 2 Закон распространяется и на государственные и муниципальные учреждения, и на иные организации, на которые возложено осу­ществление публично значимых функций) работать с обраще­ниями граждан, не имеющими юридической значимости, ведь гражданин, направляя обращение в электронной форме, не имеет возможности подписать его электронной подписью.

* Федеральный закон от 27.07.2006 № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» (в ред. Федеральных законов от 27.07.2010 № 227-ФЗ, от 06.04.2011 № 65-ФЗ, от 21.07.2011 № 252-ФЗ, от 28.07.2012 № 139-ФЗ, от 05.04.2013 № 50-ФЗ, от 07.06.2013 № 112-ФЗ, от 02.07.2013 № 187-ФЗ).

Понимая это, органы власти при рассмотрении электрон­ных обращений вынуждены прибегать к различным приемам, позволяющим выйти из этой весьма непростой ситуации: они либо сообщают гражданину по электронной почте (если граж­данин не указал почтовый адрес, по которому должен быть дан ответ) о том, что обращение рассмотрено, подготовлен ответ на обращение и гражданин может получить его лично, пред­ставив документ, удостоверяющий личность, или направляют гражданину электронный образ ответа на обращение, т. е. фак­тически его копию. Получается, что в первом случае орган власти вынужден вступать с гражданином в дополнительную переписку, не предусмотренную Законом, что создает допол­нительную нагрузку на работников органов власти. Во втором случае орган власти на юридически не значимый документ дает юридически не значимый ответ. Если же гражданин в своем электронном обращении указал свой почтовый адрес, по кото­рому орган власти направляет ответ на обращение, то и в этом случае мы имеем более чем странную ситуацию, когда на не значимый в юридическом отношении документ (поскольку от­сутствует возможность идентификации лица, направившего обращение в электронной форме) орган власти направляет юридически значимый ответ (официальный документ).

Не случайно в ряде регионов органы власти, работая с электронными обращениями граждан, пытаются осущест­влять проверку лица (идентификацию лица), направившего обращение в электронной форме, через обращение к базам данных региональных управлений ФМС, МВД и др., с кото­рыми заключаются соответствующие соглашения.

Общий вывод в связи с данным положением Закона: норма Закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», дающая право гражданам обращать­ся в орган власти с обращениями в электронной форме, про­тиворечит норме Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и о защите информации», заставляет органы власти или выходить за рамки правового поля, или вынуждает их создавать различные варианты вы­хода из этой ситуации, что приводит к дополнительной ра­боте и соответственно дополнительным временным и трудо­вым затратам.

Серьезные изменения в Закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» были внесены в связи с постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 18.07.2012 № 19-П*.

Поводом для рассмотрения положений Закона в Консти­туционном Суде стало обращение Законодательного Собрания Ростовской области, которое оспорило ряд положений Закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», а именно то, что Закон не распространяет на юридические лица право направлять индивидуальные и кол­лективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления и не предусматривает гарантии прав граждан при их обращении к государственным и муниципаль­ным предприятиям и учреждениям. При рассмотрении данно­го вопроса Конституционным Судом ряд положений Закона были признаны неконституционными, в связи с чем и были внесены изменения в Закон.

Рассмотрим эти изменения.

Статья 1 Закона, определяющая сферу его действия, в свя­зи с решением Конституционного Суда дополнена пунктом 4, уточняющим и расширяющим сферу его действия. Приведем эту статью Закона в действующей редакции полностью:

«Статья 1. Сфера применения настоящего Федерально­го закона

1. Настоящим Федеральным законом регулируются пра­воотношения, связанные с реализацией гражданином Рос­сийской Федерации (далее также - гражданин) закрепленно­го за ним Конституцией Российской Федерации права на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления, а также устанавливается порядок рассмот­рения обращений граждан государственными органами, ор­ганами местного самоуправления и должностными лицами.

2. Установленный настоящим Федеральным законом порядок рассмотрения обращений граждан распространяет­ся на все обращения граждан, за исключением обращений, которые подлежат рассмотрению в порядке, установленном федеральными конституционными законами и иными феде­ральными законами.

3. Установленный настоящим Федеральным законом порядок рассмотрения обращений граждан распространяет­ся на правоотношения, связанные с рассмотрением обраще­ний иностранных граждан и лиц без гражданства, за исклю­чением случаев, установленных международным договором Российской Федерации или федеральным законом.

* Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 18.07.2012 № 19-П «По делу о проверке конституционности части 1 статьи 1, части 1 статьи 2 и статьи 3 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» в связи с запросом Законодательного Собра­ния Ростовской области».

4. Установленный настоящим Федеральным законом порядок рассмотрения обращений граждан государственны­ми органами, органами местного самоуправления и долж­ностными лицами распространяется на правоотношения, связанные с рассмотрением указанными органами, долж­ностными лицами обращений объединений граждан, в том числе юридических лиц, а также на правоотношения, свя­занные с рассмотрением обращений граждан, объединений граждан, в том числе юридических лиц, осуществляющими публично значимые функции, государственными и муници­пальными учреждениями, иными организациями и их долж­ностными лицами».

То, что в сферу действия Закона наряду с органами госу­дарственной власти, органами местного самоуправления, долж­ностными лицами попали также осуществляющие публично значимые функции государственные и муниципальные учреж­дения, иные организации и их должностные лица, комментария не требует. Это дополнение сняло вопросы, возникавшие ранее в связи с ограничением сферы действия Закона только органа­ми власти и должностными лицами*.

Но положение действующей редакции Закона, согласно которому Законом устанавливается порядок рассмотрения не только обращений граждан, но и обращений объединений граж­дан, в т. ч. юридических лиц, вызывает на практике множество вопросов, главный из которых связан с тем, какие обращения юридических лиц следует относить к категории обращений граждан, а какие - нет. Вопрос вовсе не праздный, учитывая, что для обращений граждан установлены особые сроки на регистрацию обращения, его рассмотрение, переадресацию и др.

Если относиться к вновь введенной норме формально, то все обращения юридических лиц следует относить к категории обращений граждан, но в этом случае у нас вся переписка ор­гана власти превращается в переписку с гражданами и юриди­ческими лицами как объединениями граждан. Естественные вопросы, которые возникают в связи с этим: зачем тогда нужен Закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»? Почему тогда не работать с этой категорией до­кументов по общим правилам делопроизводства? В чем в этом случае смысл установления особых сроков рассмотрения этой категории документов?

* Должностное лицо - лицо, постоянно, временно или по специальному полно­мочию осуществляющее функции представителя власти либо выполняющее ор­ганизационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственном органе или органе местного самоуправления (Федеральный закон от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Рос­сийской Федерации» в ред. от 29.06.2010, 27.07.2010, 07.05.2013, 02.07.2013, ст. 4).

Если подходить к этой ситуации неформально, то следует вспомнить, что Закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» относит к обращениям граж­дан три вида документов - заявление, предложение, жалоба. Следовательно, можно попытаться использовать содержатель­ный критерий и относить к обращениям граждан только те письма юридических лиц, которые являются по своей сути:

  • предложениями (содержат рекомендации по совер­шенствованию законов и иных нормативных право­вых актов, деятельности государственных органов и органов местного самоуправления и т. п.);
  • заявлениями (содержат просьбы о содействии в реа­лизации конституционных прав и свобод либо со­общение о нарушении законов и иных нормативных правовых актов и др.);
  • жалобами (содержат просьбы о восстановлении или защите нарушенных прав, свобод или законных ин­тересов).

Но если в отношении предложений и жалоб этот критерий в принципе применим, то в отношении заявлений все не так просто. Дело в том, что к документам, имеющим название «за­явление», относится огромное множество документов, состав­ляемых в самых разных ситуациях.

Например, при реализации государственных и муници­пальных услуг, предоставляемых как физическим, так и юри­дическим лицам, инициирующим документом очень часто выступает именно заявление.

На практике применяется множество разновидностей за­явлений, и не существует критерия, который позволил бы от­делить заявления, которые должны рассматриваться по Закону «О порядке обращений граждан Российской Федерации», от многих других разновидностей заявлений, в частности, от тех, которые во многих случаях инициируют предоставление госу­дарственных и муниципальных услуг и соответственно должны рассматриваться в соответствии с другими нормативными до­кументами.

Очевидно, что найти легкое решение в этой ситуации не просто, хотя для тех, кто занимается ведением делопроизвод­ства, крайне важно иметь четкие критерии отнесения докумен­тов к категории обращений граждан, и это в первую очередь касается заявлений граждан, причем не только физических, но и юридических лиц.



Подписка на статьи

Чтобы не пропустить ни одной важной или интересной статьи, подпишитесь на рассылку. Это бесплатно.

Мероприятия

Мероприятия

Проверь свои знания и приобрети новые

Посмотреть

Самое выгодное предложение

Самое выгодное предложение

Воспользуйтесь самым выгодным предложением на подписку и станьте читателем уже сейчас

Живое общение с редакцией

Вебинар «Секретарь в соцсетях. Правила поведения»
Журнал «Справочник секретаря и офис-менеджера»

Рассылка




Вопрос - ответ

Отвечаем на Ваши вопросы

Какие реквизиты используются при оформлении приказов по основной деятельности?
Проекты приказов по основной деятельности готовятся по поручению руководителя организации в структурных подразделениях организации, оформляются на специальном бланке и содержат следующие реквизиты
Недавно устроилась секретарем в компанию, где передо мной встала задача наладить документооборот
Подскажите, как правильно начать формировать локальную нормативную базу и какие нормативные документы мне в этом помогут? Читайте ответ на вопрос
Задайте свой вопрос здесь>>> www.sekretariat.ru/pk

PRO Делопроизводство
Портал для руководителей служб ДОУ и секретарей всех уровней

Все права защищены. Полное или частичное копирование любых материалов сайта возможно только с письменного разрешения редакции сайта. Нарушение авторских прав влечет за собой ответственность в соответствии с законодательством РФ.

E-mail: document@sekretariat.ru


  • Мы в соцсетях
Всего один шаг - и документ Ваш!

Только зарегистрированные пользователи могут скачивать материалы с сайта. Регистрация бесплатна и займет менее минуты. После нее Вы сможете загрузить документ, а также получите доступ к материалам и сервисам сайта.

У меня есть пароль
напомнить
Пароль отправлен на почту
Ввести
Я тут впервые
И получить доступ на сайт
Займет минуту!
Введите эл. почту или логин
Неверный логин или пароль
Неверный пароль
Введите пароль