Организация работы с обращениями граждан: закон есть, но проблемы остаются

320
Обращения граждан – это важное средство осуществления и охраны прав личности, укрепления связи органов власти с населением, это одна из форм участия граждан в управлении делами государства и общества. Для органов власти обращения граждан – это один из важнейших источников информации, необходимой для решения вопросов государственного управления.

Порядок рассмотрения обращений граждан регулируется Федеральным законом от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (Федеральный закон от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (в ред. от 29.06.2010, 27.06.2010, 07.05.2013, 02.07.2013). Закон развивает положения ст. 33 Конституции Российской Федерации, предоставляющей гражданам право обращаться лично, а также направлять письменные индивидуальные и коллективные обращения в органы государственной власти и органы местного самоуправления. Также Закон определяет порядок рассмотрения обращений граждан в органах власти. Органы государственной власти и органы местного самоуправления уже давно применяют положения Закона на практике, и многие органы власти имеют локальные нормативные правовые акты, определяющие порядок рассмотрения обращений с учетом своей ведомственной специфики и порядок ведения делопроизводства по обращениям граждан.Организация работы с обращениями граждан: закон есть, но проблемы остаются

В 2010 и 2013 гг. в закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» были внесены изменения, существенным образом изменившие ряд важных положений Закона. Изменения 2010 г. были вызваны принятием Федерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ «О порядке предоставления государственных и муниципальных услуг», а изменения 2013 г. были вызваны решением Конституционного Суда Российской Федерации. Эти изменения носят принципиальный характер, меняя некоторые сложившиеся представления о том, какие документы относятся к категории документов «Обращения граждан», что, в свою очередь, меняет некоторые сложившиеся приемы работы с этой категорией документов.

Основные положения Закона

Закон устанавливает виды письменных обращений граждан, это: предложение, заявление, жалоба. Закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» определяет виды обращений следующим образом (ст. 4):

  • предложение – рекомендация гражданина по совершенствованию законов и иных нормативных правовых актов, деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, развитию общественных отношений, улучшению социально-экономической и иных сфер деятельности государства и общества;
  • заявление – просьба гражданина о содействии в реализации его конституционных прав и свобод или конституционных прав и свобод других лиц, либо сообщение о нарушении законов и иных нормативных правовых актов, недостатках в работе государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, либо критика деятельности указанных органов и должностных лиц;
  • жалоба – просьба гражданина о восстановлении или защите его нарушенных прав, свобод или законных интересов либо прав, свобод или законных интересов других лиц».

Закон устанавливает порядок рассмотрения обращений граждан государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами, ряд положений Закона имеет непосредственное отношение к ведению делопроизводства по обращениям граждан.

Во-первых, Законом установлены требования к письменному обращению. Обращение должно содержать (ст. 7, п. 1):

наименование государственного органа или органа местного самоуправления, в которые направляется письменное обращение, либо фамилию, имя, отчество соответствующего должностного лица, либо должность соответствующего лица;

  • фамилию, имя, отчество (последнее – при наличии);
  • почтовый адрес, по которому должны быть направлены ответ, уведомление о переадресации обращения;
  • суть предложения, заявления или жалобы;
  • личную подпись;
  • дату.

Во-вторых, Закон дает право гражданам направлять обращения в государственный орган власти, орган местного самоуправления, должностному лицу в форме электронного документа (ст. 7, п. 3), который подлежит рассмотрению в том же порядке, что и письменное обращение. Гражданин в своем электронном обращении должен указать фамилию, имя, отчество (последнее – при наличии), адрес электронной почты, если ответ должен быть направлен в форме электронного документа, и почтовый адрес, если ответ должен быть направлен в письменной форме.

В-третьих, Закон устанавливает ряд норм в отношении сроков рассмотрения обращений граждан, в частности:

  • письменное обращение подлежит обязательной регистрации в течение трех дней с момента поступления в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу (ст. 8, п. 2);
  • письменное обращение, содержащее вопросы, решение которых не входит в компетенцию данных государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица, направляется в течение семи дней со дня регистрации в соответствующий орган или соответствующему должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов (ст. 8, п. 3);

если решение поставленных в письменном обращении вопросов относится к компетенции нескольких государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц, копия обращения в течение семи дней со дня регистрации направляется в соответствующие государственные органы, органы местного самоуправления или соответствующим должностным лицам (ст. 8, п. 4);

  • письменное обращение, поступившее в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в соответствии с их компетенцией, рассматривается в течение 30 дней со дня регистрации письменного обращения; в исключительных случаях, а также в случае направления запроса, <…> руководитель государственного органа или органа местного самоуправления, должностное лицо либо уполномоченное на то лицо вправе продлить срок рассмотрения обращения не более чем на 30 дней, уведомив о продлении срока его рассмотрения гражданина, направившего обращение (ст. 12).

Законом установлено также, в каких случаях ответ на обращение не дается, а в каких случаях руководитель государственного органа или органа местного самоуправления, должностное лицо вправе принять решение о безосновательности очередного обращения и прекращении переписки с гражданином по данному вопросу.

В частности, если в обращении гражданина не указаны фамилия гражданина, направившего обращение, или почтовый адрес, по которому должен быть направлен ответ, ответ на обращение не дается (ст. 11, п. 1).

Изменения в законе «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»

Итак, рассмотрим те изменения, которые были внесены в Закон. Начнем с тех, которые были внесены в связи с принятием Федерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг». В связи с принятием данного закона изменения коснулись тех статей, в которых речь идет об обращениях граждан, сделанных в электронной форме: это ст. 4 и 7.

В ст. 4 изменения внесены в определение понятия «обращение гражданина», которое теперь может быть не только в письменной или устной форме, но и в форме электронного документа:

  • «обращение гражданина … – направленные в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в письменной форме или в форме электронного документа предложение, заявление или жалоба, а также устное обращение гражданина в государственный орган, орган местного самоуправления».

Конечно, обращение в форме электронного документа остается по форме воспроизведения письменным обращением, но главное здесь – форма представления документа и способ передачи (по информационно-коммуникационным каналам).

Пункт 3 статьи 7, которая и устанавливает право гражданина обращаться в орган государственной власти, орган местного самоуправления, к должностному лицу в электронной форме, в связи с принятием Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» также изложен в новой редакции. Сравним первоначальную и ныне действующую редакции данного пункта Закона:

Организация работы с обращениями граждан: закон есть, но проблемы остаются

При этом положение закона не содержит никаких указаний относительно придания юридической значимости обращению в электронной форме. Напомним в связи с этим положения Федерального закона от 27.07.2006 № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации», ст. 11 п. 4 которого говорит:

«В целях заключения гражданско-правовых договоров или оформления иных правоотношений, в которых участвуют лица, обменивающиеся электронными сообщениями, обмен электронными сообщениями, каждое из которых подписано электронной подписью или иным аналогом собственноручной подписи отправителя такого сообщения, в порядке, установленном федеральными законами, иными нормативными правовыми актами или соглашением сторон, рассматривается как обмен документами» (Федеральный закон от 27.07.2006 № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» (в ред. Федеральных законов от 27.07.2010 № 227-ФЗ, от 06.04.2011 № 65-ФЗ, от 21.07.2011 № 252-ФЗ, от 28.07.2012 № 139-ФЗ, от 05.04.2013 № 50-ФЗ, от 07.06.2013 № 112-ФЗ, от 02.07.2013 № 187-ФЗ).

Таким образом, обмен электронными сообщениями, которые не подписаны электронной подписью или иным аналогом собственноручной подписи (кстати, законодательство Российской Федерации не объясняет, что такое «аналог собственноручной подписи»), нельзя рассматривать как обмен документами. Вместе с тем, закон обязывает орган власти или должностное лицо, рассмотревшее обращение в электронной форме, дать на него ответ и направить ответ в форме электронного документа по адресу электронной почты, указанному в обращении, или в письменной форме по почтовому адресу, указанному в обращении (ст. 10, п. 4 закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»).

Из этого можно сделать только один вывод: Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» обязывает органы власти, органы местного самоуправления, должностных лиц (а в соответствии со ст. 2 Закон распространяется и на государственные и муниципальные учреждения, и на иные организации, на которые возложено осуществление публично значимых функций) работать с обращениями граждан, не имеющими юридической значимости, ведь гражданин, направляя обращение в электронной форме, не имеет возможности подписать его электронной подписью.

Понимая это, органы власти при рассмотрении электронных обращений вынуждены прибегать к различным приемам, позволяющим выйти из этой весьма непростой ситуации: они либо сообщают гражданину по электронной почте (если гражданин не указал почтовый адрес, по которому должен быть дан ответ) о том, что обращение рассмотрено, подготовлен ответ на обращение и гражданин может получить его лично, представив документ, удостоверяющий личность, или направляют гражданину электронный образ ответа на обращение, то есть, фактически, его копию. Получается, что в первом случае орган власти вынужден вступать с гражданином в дополнительную переписку, не предусмотренную законом, что создает дополнительную нагрузку на работников органов власти. Во втором случае орган власти на юридически не значимый документ дает юридически не значимый ответ. Если же гражданин в своем электронном обращении указал свой почтовый адрес, по которому орган власти направляет ответ на обращение, то и в этом случае мы имеем более чем странную ситуацию, когда на не значимый в юридическом отношении документ (поскольку отсутствует возможность идентификации лица, направившего обращение в электронной форме) орган власти направляет юридически значимый ответ (официальный документ).

Не случайно в ряде регионов органы власти, работая с электронными обращениями граждан, пытаются осуществлять проверку лица (идентификацию лица), направившего обращение в электронной форме, через обращение к базам данных региональных управлений ФМС, МВД и др., с которыми заключаются соответствующие соглашения.

Общий вывод в связи с данным положением Закона: норма закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», дающая право гражданам обращаться в орган власти с обращениями в электронной форме, противоречит норме Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и о защите информации», заставляет органы власти или выходить за рамки правового поля, или вынуждает их создавать различные варианты выхода из этой ситуации, что приводит к дополнительной работе и, соответственно, дополнительным временным и трудовым затратам.

Серьезные изменения в закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» были внесены в связи с постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 18.07.2012 № 19-П (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 18.07.2012 № 19-П «По делу о проверке конституционности части 1 статьи 1, части 1 статьи 2 и статьи 3 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» в связи с запросом Законодательного Собрания Ростовской области»).

Поводом для рассмотрения положений Закона в Конституционном Суде стало обращение Законодательного Собрания Ростовской области, которое оспорило ряд положений закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», а именно то, что Закон не распространяет на юридические лица право направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления и не предусматривает гарантии прав граждан при их обращении к государственным и муниципальным предприятиям и учреждениям. При рассмотрении данного вопроса Конституционным Судом ряд положений Закона были признаны не конституционными, в связи с чем и были внесены изменения в Закон.

Рассмотрим эти изменения.

Статья 1 Закона, определяющая сферу его действия, в связи с решением Конституционного Суда дополнена пунктом 4, уточняющим и расширяющим сферу его действия. Приведем эту статью Закона в действующей редакции полностью:

 «Статья 1. Сфера применения настоящего Федерального закона

1. Настоящим Федеральным законом регулируются правоотношения, связанные с реализацией гражданином Российской Федерации (далее также – гражданин) закрепленного за ним Конституцией Российской Федерации права на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления, а также устанавливается порядок рассмотрения обращений граждан государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами.

2. Установленный настоящим Федеральным законом порядок рассмотрения обращений граждан распространяется на все обращения граждан, за исключением обращений, которые подлежат рассмотрению в порядке, установленном федеральными конституционными законами и иными федеральными законами.

3. Установленный настоящим Федеральным законом порядок рассмотрения обращений граждан распространяется на правоотношения, связанные с рассмотрением обращений иностранных граждан и лиц без гражданства, за исключением случаев, установленных международным договором Российской Федерации или федеральным законом.

4. Установленный настоящим Федеральным законом порядок рассмотрения обращений граждан государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами распространяется на правоотношения, связанные с рассмотрением указанными органами, должностными лицами обращений объединений граждан, в том числе юридических лиц, а также на правоотношения, связанные с рассмотрением обращений граждан, объединений граждан, в том числе юридических лиц, осуществляющими публично значимые функции, государственными и муниципальными учреждениями, иными организациями и их должностными лицами».

То, что в сферу действия Закона наряду с органами государственной власти, органами местного самоуправления, должностными лицами попали также осуществляющие публично значимые функции государственные и муниципальные учреждения, иные организации и их должностные лица, комментария не требует. Это дополнение сняло вопросы, возникавшие ранее в связи с ограничением сферы действия Закона только органами власти и должностными лицам.

Но положение действующей редакции Закона, согласно которому Законом устанавливается порядок рассмотрения не только обращений граждан, но и обращений объединений граждан, в том числе юридических лиц, вызывает на практике множество вопросов, главный из которых связан с тем, какие обращения юридических лиц следует относить к категории обращений граждан, а какие – нет. Вопрос вовсе не праздный, учитывая, что для обращений граждан установлены особые сроки на регистрацию обращения, его рассмотрение, переадресацию и др.

Если относиться к вновь введенной норме формально, то все обращения юридических лиц следует относить к категории обращений граждан, но в этом случае у нас вся переписка органа власти превращается в переписку с гражданами и юридическими лицами как объединениями граждан. Естественные вопросы, которые возникают в связи с этим, – зачем тогда нужен закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»? Почему тогда не работать с этой категорий документов по общим правилам делопроизводства? В чем в этом случае смысл установления особых сроков рассмотрения этой категории документов?

Если подходить к этой ситуации не формально, то следует вспомнить, что закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» относит к обращениям граждан три вида документов – заявление, предложение, жалоба. Следовательно, можно попытаться использовать содержательный критерий и относить к обращениям граждан только те письма юридических лиц, которые являются по своей сути:

  • предложениями (содержат рекомендации по совершенствованию законов и иных нормативных правовых актов, деятельности государственных органов и органов местного самоуправления и т.п.);
  • заявлениями (содержат просьбы о содействии в реализации конституционных прав и свобод либо сообщение о нарушении законов и иных нормативных правовых актов и др.);
  • жалобами (содержат просьбы о восстановлении или защите нарушенных прав, свобод или законных интересов).

Но если в отношении предложений и жалоб этот критерий, в принципе, применим, то в отношении заявлений все не так просто. Дело в том, что к документам, имеющим название «заявление», относится огромное множество документов, составляемых в самых разных ситуациях.

Например, при реализации государственных и муниципальных услуг, предоставляемых как физическим, так и юридическим лицам, инициирующим документом очень часто выступает именно заявление.

На практике применяется множество разновидностей заявлений, и не существует критерия, который позволил бы отделить заявления, которые должны рассматриваться по закону «О порядке обращений граждан Российской Федерации», от многих других разновидностей заявлений, в частности, от тех, которые во многих случаях инициируют предоставление государственных и муниципальных услуг и, соответственно, должны рассматриваться в соответствии с другими нормативными документами.

Очевидно, что найти легкое решение в этой ситуации не просто, хотя для тех, кто занимается ведением делопроизводства, крайне важно иметь четкие критерии отнесения документов к категории обращений граждан, и это в первую очередь касается заявлений граждан, причем не только физических, но и юридических лиц.

В.Ф. Янковая, зам. директора ВНИИДАД, канд. ист. наук, доц.

Анонсы будущих номеров
    Подробнее о журнале


    Ваша персональная подборка

      Подписка на статьи

      Чтобы не пропустить ни одной важной или интересной статьи, подпишитесь на рассылку. Это бесплатно.

      Рекомендации по теме

      Мероприятия

      Мероприятия

      Проверь свои знания и приобрети новые

      Посмотреть

      Самое выгодное предложение

      Самое выгодное предложение

      Воспользуйтесь самым выгодным предложением на подписку и станьте читателем уже сейчас

      Живое общение с редакцией
      Вебинар «Секретарь в соцсетях. Правила поведения»
      Журнал «Справочник секретаря и офис-менеджера»




      Вопрос - ответ

      Отвечаем на Ваши вопросы

      Какие реквизиты используются при оформлении приказов по основной деятельности?
      Проекты приказов по основной деятельности готовятся по поручению руководителя организации в структурных подразделениях организации, оформляются на специальном бланке и содержат следующие реквизиты
      Недавно устроилась секретарем в компанию, где передо мной встала задача наладить документооборот
      Подскажите, как правильно начать формировать локальную нормативную базу и какие нормативные документы мне в этом помогут? Читайте ответ на вопрос
      Задайте свой вопрос здесь>>> www.sekretariat.ru/pk

      PRO Делопроизводство
      Портал для руководителей служб ДОУ и секретарей всех уровней

      Все права защищены. Полное или частичное копирование любых материалов сайта возможно только с письменного разрешения редакции сайта. Нарушение авторских прав влечет за собой ответственность в соответствии с законодательством РФ.

      Зарегистрировано Федеральной службой по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций (Роскомнадзор). Свидетельство о регистрации ПИ № ФС77-64197 от 25.12.2015


      E-mail: document@sekretariat.ru

      
      • Мы в соцсетях
      Сайт использует файлы cookie. Они позволяют узнавать вас и получать информацию о вашем пользовательском опыте. Это нужно, чтобы улучшать сайт. Если согласны, продолжайте пользоваться сайтом. Если нет – установите специальные настройки в браузере или обратитесь в техподдержку.
      Зарегистрируйтесь и продолжите чтение!

      Регистрация бесплатная и займет всего минуту!

      После регистрации вы сможете:

      • читать любые статьи по Делопроизводству и Документообороту на нашем сайте
      • бесплатно подписаться на ежедневные новости для секретарей и офис-менеджеров
      • участие в онлайн вебинарах и возможность задавать вопросы экспертам

      У меня есть пароль
      напомнить
      Пароль отправлен на почту
      Ввести
      Я тут впервые
      И получить доступ на сайт Займет минуту!
      Введите эл. почту или логин
      Неверный логин или пароль
      Неверный пароль
      Введите пароль
      Всего один шаг - и документ Ваш!

      Только зарегистрированные пользователи могут скачивать материалы с сайта. Регистрация бесплатна и займет менее минуты. После нее Вы сможете загрузить документ, а также получите доступ к материалам и сервисам сайта.

      У меня есть пароль
      напомнить
      Пароль отправлен на почту
      Ввести
      Я тут впервые
      И получить доступ на сайт Займет минуту!
      Введите эл. почту или логин
      Неверный логин или пароль
      Неверный пароль
      Введите пароль