Внедрение СЭД в государственных структурах: проблемы и перспективы

3403
Государственный план по переходу на безбумажный документооборот и его реализация в федеральных органах. Что же реально было сделано за 2011 год? Создание или модернизация ведомственных СЭД в большинстве ведомств за прошедший год так и не было завершено. Проблемы внедрения ведомственных СЭД в министерствах и ведомствах. Вопрос создания единой государственной СЭД (ЕСЭД) с использованием облачных технологий

Вопрос о необходимости повышения качества работы государственного аппарата на всех уровнях, эффективного контроля исполнения решений, принимающихся на высшем уровне, стоит очень давно. А к концу ХХ века с распространением компьютерных технологий стало понятно, что основной и наиболее действенный инструмент повышения эффективности работы государственных служащих и всего государственного аппарата в целом - это его компьютеризация, внедрение современных информационно-телекоммуникационных технологий и систем.

С.Л. Кузнецов,

канд. истор. наук, консультант Федерального архивного агентства

Государственный план по переходу на безбумажный документооборот

Для реализации задач компьютеризации госаппарата еще в 2002 г. появилась Федеральная целевая программа «Электронная Россия» (2002-2010 годы)*, ее идеи вошли и в Концепцию формирования в Российской Федерации электронного правительства до 2010 года**, Стратегию развития информационного общества в Российской Федерации до 2011 года*** и др.

*Утв. постановлением Правительства РФ от 28.01.2002 № 65, изменения вносились в 2006, 2009 и 2010 г.

**Утв. распоряжением Правительства РФ от 06.05.2008 № 632-р (в ред. от 10.03.2009).

***Стратегия развития информационного общества в Российской Федерации, утв. Президентом РФ от 07.02.2008 № Пр-212; План реализации Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации до 2011 года, утв. решением заседания Совета при Президенте Российской Федерации по развитию информационного общества в Российской Федерации от 13.02.2010 № Пр-357.

Но, несмотря на все эти и другие Концепции, Стратегии, целевые программы, за прошедшие десять лет проблема полностью так и не была решена.

Да, компьютеры появились на большинстве рабочих мест в министерствах и ведомствах, в ряде ведомств даже появились системы автоматизации делопроизводства, но они обеспечивали автоматизацию только отдельных внутриведомственных операций, чаще всего централизованную регистрацию и контроль исполнения службой ДОУ и не привели к кардинальному повышению эффективности работы.

Зачастую внедрение систем электронного делопроизводства и документооборота означало лишь дополнительныйобъем работы для служащих и необходимость выделениядополнительных сотрудников для ввода данных в систему, щ ее обслуживания и т. п.

Следующая попытка повышения эффективности работы управленческого аппарата связана с созданием системы межведомственного электронного документооборота (МЭДО)* и организацией системы межведомственного электронного взаимодействия (СМЭВ)**. Однако попытка организации межведомственного обмена документами выявила ряд проблем:

*Постановление Правительства РФ от 22.09.2009 № 754 «Об утверждении Положения о системе межведомственного электронного документооборота» (ред. от 01.08.2011).

**Постановление Правительства РФ от 08.09.2010 № 697 «О единой системе межведомственного электронного взаимодействия» (ред. от 28.11.2011).

• наличие в министерствах и ведомствах самых разных, U несовместимых между собой систем СЭД:

в федеральных ведомствах используются и крупные системы мирового уровня, такие как DOCUMENTUM корпорации EMC, Open Text, решения на платформе IBM Lotus Notes - CompanyMedia, БОСС-Референт, решения крупных российских разработчиков - система ДЕЛО (Электронные офисные системы), Евфрат (Cognitive Technologies), DocsVision, LanDocs (Ланит), так и множество решений мелких компаний, а зачастую даже индивидуально разработанные системы по заказу министерства (ведомства);

• отсутствие систем СЭД в ряде ведомств или наличие крайне устаревших, не поддерживаемых разработчиками систем СЭД;

• отсутствие доступа к СЭД с рабочих мест большинства сотрудников;

• зачастую СЭД использовалась только в рамках службы ДОУ ведомства.

Поэтому в феврале 2011 г. и появился План по переходу федеральных органов исполнительной власти на безбумажный документооборот при организации внутренней деятельности, утвержденный распоряжением Правительства Российской Федерации от 12.02.2011 № 176-р.

Реализация Плана в федеральных органах

План предусматривал внесение изменений в Правила делопроизводства в федеральных органах исполнительной власти от 15.06.2009 № 477 с учетом перехода к новым электронным технологиям работы с документами (новая редакция Правил была утверждена постановлением Правительства РФ от 07.09.2011 № 751), определение требований к информационным системам электронного документооборота («Требования к информационным системам электронного документооборота федеральных органов исполнительной власти, учитывающие в том числе необходимость обработки посредством данных систем служебной информации ограниченного распространения», утв. приказом Министерства связи и массовых коммуникаций РФ от 02.09.2011 № 221, зарегистрированы в Минюсте России 15.11.2011) и самое главное - создание и модернизацию систем электронного документооборота и обеспечение их соответствия современным требованиям.

Это самая сложная, но и самая важная задача, так как обеспечение межведомственного взаимодействия, автоматизация обработки документов предъявляет высокие требования к электронным документам.

Если столетие назад механизация обработки почты -внедрение конвертозаклеивающих, конвертовскрывающих, фальцевальных машин - потребовала унификации форматов бумаги, а ускорение обработки корреспонденции - унификации бланков, расположения реквизитов документов в определенных местах документа, то переход к автоматизированным технологиям требует гораздо большей степени унификации и стандартизации документов.

В соответствии с Планом все федеральные органы исполнительной власти, министерства и ведомства должны были в срок до 1 января 2012 г. перейти на безбумажный документооборот.

Кроме того, План предусматривал выработку Рекомендаций по подготовке федеральными органами исполнительной власти перечней документов, создание, хранение и использование которых должно осуществляться в форме электронных документов*, и разработку всеми ведомствами на их основе своих Перечней. Также предусматривалось, что все ведомства уже до 1 июля 2011 г. обеспечат своих должностных лиц средствами электронной подписи для использования в системах электронного документооборота, а также подготовят свои планы по поэтапному переходу ведомства на электронный (безбумажный) документооборот.
*Рекомендации по подготовке федеральными органами исполнительной власти перечней документов, создание, хранение и использование которых должно осуществляться в форме электронных документов при организации внутренней деятельности, утв. приказом Федерального архивного агентства от 29.04.2011 № 32.

Что же реально было сделано за прошедший год?

Безусловно, работа была проделана большая. Ведомства привели свои инструкции по делопроизводству в соответствие с измененными Правилами делопроизводства в федеральных органах исполнительной власти, около половины ведомств составили планы по поэтапному переходу на безбумажный документооборот, почти две трети ведомств согласовали с Росархивом и утвердили свои ведомственные Перечни документов, создание, хранение и использование которых осуществляется в форме электронных документов. Почти все ведомства обеспечили своих должностных лиц средствами электронной подписи.

При этом следует отметить, что при отсутствии единого пространства электронных подписей приобретение цифровой подписи во многом стало формальностью: да, организация приобретает аппаратные ключи типа eToken, но даже на уровне внутреннего документооборота использование цифровых ключей во многих случаях не является необходимым, а при приеме-передаче документов в электронной форме каждая конкретная система (МЭДО, СМЭВ, госзакупки, взаимосвязь с казначейством, клиент-банк и т. п.) требует отдельных ключей, генерируемых в рамках данной системы.

Однако самая главная работа - создание или модернизация ведомственных СЭД в большинстве ведомств - за прошедший год так и не была завершена. Это было вызвано целым рядом причин.

Проблемы внедрения ведомственных СЭД в министерствах и ведомствах

Во-первых, требования к ведомственным СЭД, подготовленные Минкомсвязью России, появились только в самом конце 2011 г.*. Во-вторых, министерства и ведомства столкнулись с множеством проблем как финансового, нормативно-правового, так и технического и кадрового характера.

Так, не во всех ведомствах имелись компьютерные локальные сети, охватывающие все рабочие места сотрудников. А для полноценного развертывания системы СЭД необходима как минимум соответствующая аппаратно-программная основа, локальные сети, клиент-серверная архитектура.

В небольших ведомствах зачастую отсутствует ИТ-персонал, способный развернуть и поддерживать систему СЭД, а персонал службы ДОУ, как правило, не в состоянии четко сформулировать требования к системе.

Кроме того, существующие процедуры закупки техники, работ и услуг государственными органами, регламентированные законодательством и в первую очередь Федеральным законом от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», предусматривают длительный процесс проведения конкурсов, который сам по себе занимает порядка двух месяцев, а система финансирования требует, чтобы все государственные контракты закрывались (исполнялись) до конца года.

Другими словами, если ведомство в сентябре объявляет конкурс, то государственный контракт будет подписан только в ноябре, и у исполнителя остается фактически меньше месяца на выполнение всех работ. А заключить осенью контракт и оплатить его после выполнения всех работ, например, в феврале, ведомство не может. Понятно, что в этих условиях можно быстро поставить технику, но невозможно реализовать полноценный проект по внедрению или модернизации системы СЭД. Иногда, чтобы ускорить выполнение работ, ведомства идут на неофициальные предварительные договоренности с потенциальными исполнителями контракта, когда фактическое выполнение работ начинается практически одновременно или даже до объявления конкурса. Это позволяет ускорить выполнение работ, но, с другой стороны, такие договоренности требуют внесения в условия конкурса деталей, которые максимально затрудняют доступ к конкурсу других возможных исполнителей, а такая практика является нарушением антимонопольных требований и является предпосылкой для коррупции. С другой стороны, несмотря на все «ухищрения», может победить в конкурсе совсем другая компания, что делает проблематичной оплату уже выполненного объема работ.

Таким образом, выполнение всего комплекса работ по внедрению или модернизации СЭД (разработка технического задания, проведение торгов, заключение государственного контракта, монтаж и налаживание оборудования, проведение опытной эксплуатации разработанной (модернизированной) СЭД, развертывание удостоверяющего центра и его аккредитация в Минкомсвязи России, обеспечение должностных лиц средствами электронной подписи и т. д.) в столь сжатые сроки с самого начала представлялось проблематичным.

Отдельный вопрос - аттестация СЭД на соответствие требованиям безопасности информации. Эта крайне дорогостоящая процедура, на порядок удорожающая эксплуатацию системы, по мнению автора, является избыточной, так как СЭД предназначены для работы с документами, не имеющими грифа ограничения доступа. Организовывать работу в государственном масштабе с документами ограниченного доступа в электронной форме - это отдельная задача, и необходимость ее реализации под большим вопросом.

Существующая система МЭДО, организованная ФСО и использующая закрытые выделенные каналы связи, позволяет оперативно передавать копии документов, в т. ч. ограниченного доступа, между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, и уже одно это позволяет реализовать оперативную работу с такими документами. А обеспечивать защиту всей системы ведомственных СЭД с десятками тысяч пользователей, по мнению автора, совершенно нецелесообразно и крайне дорого. Возможно, в случае существенного упрощения и снижения уровня требований в перспективе будет возможно организовать работу с документами уровня «для служебного пользования», но документы, содержащие государственную тайну, еще долго останутся бумажными.

Подводя итоги

Переход к электронному документообороту требует подготовки целого пакета нормативно-правовых актов и методических документов, определяющих детальный порядок работы с электронными документами, проведение их экспертизы ценности, обеспечение сохранности и защиты от несанкционированного доступа, взаимодействия ведомственных СЭД с системами МЭДО, СМЭВ, с СЭД коммерческих и иных негосударственных организаций, частными лицами, обеспечение долговременного хранения и в перспективе - передачу на государственное хранение документов с постоянным сроком хранения, а возможно, и по личному составу. Не определены и форматы хранения документов, так что открытых вопросов остается еще много. На момент написания статьи в стране отсутствовал государственный орган, который обеспечивал бы единую государственную политику в области делопроизводства, хотя необходимость возложения этих функций на Федеральное архивное агентство общепризнана и обсуждается уже давно.

Несмотря на все вышеперечисленное, можно ожидать, что в течение 2012 г. практически все федеральные органы исполнительной власти (ФОИВ) завершат работы по модернизации и созданию своих СЭД. При этом средняя стоимость работ в одном ФОИВ может колебаться от 5 до 30 и более миллионов рублей, а общие планируемые расходы на создание, развитие и эксплуатацию СЭД составляют на 2012 г. 1 326 928,5 тыс. руб. Как уже писалось в первом номере журнала за этот год, в настоящее время прорабатывается вопрос создания единой государственной СЭД (ЕСЭД) с использованием облачных технологий на принципах программного обеспечения как услуги (Software as a Service), когда функции СЭД для многих ведомств будут реализовываться одним центром через Интернет. И в этом случае ставится под вопрос сама целесообразность вложения существенных инвестиций в существующие СЭД федеральных органов исполнительной власти. Но поскольку создание ЕСЭД - это задача длительная, а повышать эффективность работы госаппарата надо уже сегодня, то, скорее всего, в ближайшие годы мы будем иметь параллельно создаваемую государственную СЭД, с которой будут взаимодействовать продолжающие функционировать и, может быть, даже развиваться ведомственные СЭД ФОИВ и СЭД субъектов Российской Федерации.



Подписка на статьи

Чтобы не пропустить ни одной важной или интересной статьи, подпишитесь на рассылку. Это бесплатно.

Мероприятия

Мероприятия

Проверь свои знания и приобрети новые

Посмотреть

Самое выгодное предложение

Самое выгодное предложение

Воспользуйтесь самым выгодным предложением на подписку и станьте читателем уже сейчас

Живое общение с редакцией

Вебинар «Секретарь в соцсетях. Правила поведения»
Журнал «Справочник секретаря и офис-менеджера»

Рассылка




Вопрос - ответ

Отвечаем на Ваши вопросы

Какие реквизиты используются при оформлении приказов по основной деятельности?
Проекты приказов по основной деятельности готовятся по поручению руководителя организации в структурных подразделениях организации, оформляются на специальном бланке и содержат следующие реквизиты
Недавно устроилась секретарем в компанию, где передо мной встала задача наладить документооборот
Подскажите, как правильно начать формировать локальную нормативную базу и какие нормативные документы мне в этом помогут? Читайте ответ на вопрос
Задайте свой вопрос здесь>>> www.sekretariat.ru/pk

PRO Делопроизводство
Портал для руководителей служб ДОУ и секретарей всех уровней

Все права защищены. Полное или частичное копирование любых материалов сайта возможно только с письменного разрешения редакции сайта. Нарушение авторских прав влечет за собой ответственность в соответствии с законодательством РФ.

E-mail: document@sekretariat.ru


  • Мы в соцсетях
Вы - делопроизводитель? Зарегистрируйтесь!

Регистрация бесплатная и займет всего 1 минуту!
После регистрации вы сможете:

  • читать любые статьи по делопроизводству на нашем сайте!
  • бесплатно подписаться на ежедневные новости по делопроизводству
  • участвовать в вебинарах
  • задавать вопросы экспертам

Оставайтесь с нами!
с заботой о Вас, портал PRO - делопроизводство

У меня есть пароль
напомнить
Пароль отправлен на почту
Ввести
Я тут впервые
И получить доступ на сайт
Займет минуту!
Введите эл. почту или логин
Неверный логин или пароль
Неверный пароль
Введите пароль
Всего один шаг - и документ Ваш!

Только зарегистрированные пользователи могут скачивать материалы с сайта. Регистрация бесплатна и займет менее минуты. После нее Вы сможете загрузить документ, а также получите доступ к материалам и сервисам сайта.

У меня есть пароль
напомнить
Пароль отправлен на почту
Ввести
Я тут впервые
И получить доступ на сайт
Займет минуту!
Введите эл. почту или логин
Неверный логин или пароль
Неверный пароль
Введите пароль